近日，深圳地铁16号线共建管廊项目出线井至9号综合井区间盾构始发。新华社记者 刘大伟摄
我国将充分发挥国土空间规划的基础性作用，有序推进地下空间开发利用。近日，自然资源部印发《关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》，提出将强化我国城市地下空间规划统筹。
自然资源部自然资源所有者权益司有关负责人说，民法典明确“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”，但到目前为止，全国层面尚未制定统一细化的地下空间配置政策，在实践中还存在规划统筹难度大、供应政策不完备、监管机制不顺畅和开发利用底数不清等问题。《意见》从国家层面明确总体开发利用要求和若干政策措施，统筹推进城市地下空间资源优化配置和高效利用。
《意见》提出，将开展城市地下空间资源综合调查评价。加强城市地质基础调查，明确可利用的规模、质量和三维空间分布，为科学开发利用奠定基础，明确涉及地下空间开发利用相关国土空间规划的编制原则、重点内容，支持结合重点领域和工程建设，探索城市空间分层规划和资源复合利用。鼓励符合条件的地下空间建设公共停车设施。
《意见》明确地下空间的准入要求，细分为优先布局、鼓励布局和禁止布局的项目类型。同时，对纳入国家和省重大项目且需要利用深层地下空间的，支持各地在不改变地表土地利用现状和用地类型的前提下，结合实际开展探索。同时，将明确实施差别化的地价支持政策。实行地价向下递减的优惠政策，明确地下三层及以下可减免土地出让价款（租金）；对于已设立地表国有建设用地使用权的地下空间通过划拨方式供应并自行开发的，不再收取土地价款。
《意见》明确了地下空间开发利用的总体目标，将利用5年左右时间，推动具备地下空间开发利用自然条件，且开发利用需求较大、管理水平较高的重点城市地下空间规划体系更加完善，开发利用政策体系更加完备，开发利用规模持续扩大，开发利用过程更加安全，国土空间保障能力不断提升，为经济社会高质量发展和高水平安全提供更好的要素保障。
据了解，我国将规范城市地下空间建设项目规划管理。《意见》通过规范管理和优化程序，提高地下空间建设项目规划许可审批效能和监管服务水平，明确对于单独设立地下空间国有建设用地使用权的，可与地表分别办理规划许可，规定了地下空间建设项目规划条件的具体内容，并提出对于详细规划未明确相关规划控制指标和要求的，可依据总体规划及相关专项规划研究确定规划要求，纳入详细规划。
为更好发挥产权管理的激励约束作用，平等保护各类地下空间产权主体合法权益，《意见》进一步强化不动产产权管理，规范不动产登记规则，对于与地表作为一个整体供应、单独供应的国有建设用地使用权，分别提出具体的权利设定方式。明确地下空间建设用地使用权面积分摊规则，对于建成并通过竣工验收，且符合详细规划的地下空间，可依法完善相关用地手续。对于不符合划拨用地目录的，可以协议方式补办手续。
为实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用。此前，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于全面加强资源节约工作的意见》提出“推广土地立体开发，鼓励交通枢纽等大型基础设施建设项目综合开发利用地上、地下空间”。《国务院办公厅关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》提出“探索地上地下空间综合利用的创新举措”。
上述负责人表示，地下空间开发将坚持因地制宜、有序开发。根据经济社会发展要求，结合地下空间资源禀赋，明确可开发利用和限制、禁止开发利用区域，合理确定开发利用时序。
作者：黄晓芳